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87) Comment Bruxelles prépare la fin du monopole (cet article est tiré de nos archives, il date d’il y a 19 ans)
Bruxelles va désormais autoriser les entreprises publiques ou privées à se porter candidates à tout transport de voyageurs, à l’exclusion du secteur ferroviaire. Mais les tenants du libéralisme luttent contre cette exception. Rien n’est donc joué. La France s’oppose à la mise en concurrence de la SNCF, mais a cédé sur le fret à longue distance. Quelles sont les mesures prévues ? Comment va réagir la Société nationale ? Un défi de taille que La Vie du Rail se doit d’analyser.
« Bientôt des trains privés sur les lignes SNCF ?« , s’interroge Le Canard enchaîné dans son édition du 15 mars. Selon le journal, l’Union européenne s’apprêterait purement et simplement à « supprimer le monopole de la SNCF ». Le « dossier explosif » que Jean-Claude Gayssot, le ministre des Transports, aurait sur son bureau « depuis deux mois », fait effectivement référence à un texte officiel de la Commission de Bruxelles. Il s’agit précisé ment d’un projet de règlement sur les « obligations de service public dans le transport de voyageurs par voie ferrée, route et voies navigables ». Ce règlement permettrait à des entreprises européennes, publiques ou privées, de se porter candidates à la desserte de n’importe quelle liaison régionale dans le cadre d’appels d’offres.
À une exception près. Car le document exclut, pour l’heure et sous conditions, le secteur ferroviaire de cette réforme.
Mais comme le texte n’est pas définitif, rien n’est joué. Car à Bruxelles, les tenants d’un libéralisme dur, particulièrement présents à la direction des Marchés intérieurs, s’opposent à cette exception ferroviaire. Et certains des ministres des Transports des Quinze, qui auront leur mot à dire tout comme le Parlement européen, pourront aussi pousser à une libéralisation plus forte. La menace est donc sérieuse. Aussi Jean-Claude Gayssot a réagi dans un communiqué publié le jour même pour assurer que « le gouvernement s’opposera à la mise en concurrence de la SNCF sur le réseau ferré national ». Et de préciser que « la loi portant création de Réseau ferré de France confie à l’État, et à lui seul, le droit d’accorder des licences d’entreprise ferroviaire, et de définir les conditions d’accès au réseau ferroviaire national conformément aux principes du service public ». Dans un récent passé, Jean-Claude Gayssot a toutefois déjà fait une en torse à ce principe anticoncurrentiel. Au cours du dernier conseil européen de décembre, il a accepté la concurrence pour le transport de fret sur longue distance. Les directives sur ces questions devraient être adoptées avant la fin de l’année. Le gag, c’est que cela devrait avoir lieu sous présidence française.
Quant au projet de libéralisation évoqué par Le Canard, même s’il ne va pas aujourd’hui aussi loin que le journal le laisse entendre, il pourrait aboutir à ce qui semblait inimaginable il y a quelques années : voir le trans port intérieur de voyageurs par chemin de fer, que l’on croyait intouchable, s’ouvrir totalement à la concurrence, bien avant le fret, qui ne serait lui que partiellement libéralisé, Une affaire épineuse. Qui mérite un retour aux textes.
M.-H. P
Les futures mesures de libéralisation
Un appel d’offres pour les services publics
Comme l’écrit Le Canard, la Commis sion veut ouvrir à la concurrence les services publics de transport régional de voyageurs, quel que soit le mode, par le biais d’appels d’offres européens, dans un souci « d’efficacité et de transparence de l’utilisation des fonds publics ». Ce qui permettrait à des entreprises publiques ou privées européennes de se porter candi dates à n’importe quelle desserte de lignes ou de réseaux régionaux. Les contrats de concession auraient une durée de base de cinq ans. Une pratique courante en France pour le transport urbain. Lille, par exemple, a récemment renouvelé à l’issue d’un appel d’offres le contrat qui confie l’organisation de ses transports à Via GTI.
Le principe est posé. Restent de nombreuses incertitudes. D’autant que le texte qui doit modifier le règlement 1191/69 sur les services publics n’est pas définitif et a déjà considérablement varié au fil des mois, au gré des oppositions des uns et des autres. C’est particulièrement vrai à propos des exemptions prévues pour le secteur ferroviaire. La Communauté des chemins de fer européens (CCFE) a fait jouer tout son poids. Ce véritable lobby des réseaux, présidé depuis le début de l’année par Louis Gallois, est parvenu à faire en tendre ses arguments : si cette législation s’applique au réseau ferré, a-t-elle expliqué, les voyageurs seront obligés de jongler avec des horaires de trains sans correspondance entre eux, puisque n’étant pas gérés par les mêmes sociétés. Sans oublier les problèmes de tarification, de propriété du matériel, ou encore de « reprise » du personnel à la fin d’une concession. Et, plus grave encore, de sécurité.
L’argumentation est discutable. En France par exemple, la SNCF est partie prenante de la régionalisation. Cette réforme confère aux autorités régionales la responsabilité d’organiser leurs transports : il leur reviendra donc de décider des horaires, de la tarification et de l’achat de matériel. Or personne ne semble craindre sérieusement une « balkanisation » du système ferroviaire. Sur le papier, l’affaire est donc jouable. A contrario, la privatisation expérimentée par la Grande-Bretagne est loin d’être exemplaire et s’est souvent traduite par des errements ubuesques. Et parfois dramatiques.
Quoi qu’il en soit, les arguments ont convaincu la direction générale des TransportsÉnergie. Celle-ci a donc mis au point un mécanisme particulier pour les chemins de fer. Celui- ci, en France, devrait exempter de la concurrence la SNCF (sauf quand elle exploite des cars) ou la RATP (sauf quand elle fait rouler des bus). Les autorités pourraient en effet octroyer des contrats de service public pour les transports par rail, métro ou tramway, à l’opérateur de leur choix sans passer par appel d’offres « s’ils peuvent démontrer que c’est nécessaire pour assurer un transport sûr et efficace ». La formule est vague. La direction générale des Transports, rassurante, laisse entendre qu’elle accorderait facilement cette dé rogation. Mais qui sait si sa largesse pourra durer longtemps ? Ou si elle ne pourrait pas être attaquée devant des tribunaux par des candidats s’estimant in justement refoulés ? À Bruxelles, le débat est vif, et les services de la direction sur les Marchés intérieurs s’opposent à cette exemption au nom de la libre concurrence.
Un principe qu’ils voudraient appliquer à tout le transport ferré. D’ailleurs, le champ d’application de la réforme n’est pas très défini. « Quand le texte définit le transport public de voyageurs, il ne fait plus référence à la notion régionale ou locale. Et, à lire certains passages, on a l’impression que la législation pourrait même s’appliquer aux grandes lignes et à l’international », confie un observateur.
Le texte ne sera pas discuté par le Conseil des ministres avant le 30 juin. Commencera alors ensuite un long va-et-vient entre le Conseil et le Parlement. Son adoption ne pourrait être envisagée avant juin 2001.
Les aides de l’État sous contrôle
Pour libéraliser, Bruxelles dispose d’un deuxième levier. Il s’agit cette fois d’un projet de règlement sur les aides d’État dans les transports. Ce texte, qui suscite moins de rejets, pourrait être adopté dans les prochaines semaines. Remplaçant le règlement 1 107/70, il définit les conditions dans lesquelles les financements publics destinés aux infrastructures peuvent être autorisés. Avec l’objectif de proscrire les aides qui pourraient fausser la concurrence.
Le principe général consiste à autoriser les aides lorsque l’infrastructure est gérée par les pouvoirs publics, de l’État à la commune. Résultat : les aides d’État devraient toujours rester autorisées pour le TGV Est, ainsi que pour des projets de tramways. A contrario, il y aurait un problème en ce qui concerne les terminaux de transport combiné, considérés comme ouverts à la concurrence, et même comme concurrents entre eux.
Cependant l’aide des États aux services de transport de fret serait autorisée sous conditions, non seulement au combiné mais aussi au secteur ferroviaire classique. Bruxelles prendrait en compte l’argument classique des réseaux ferroviaires : comme la route ne paye pas tous ses coûts d’infrastructure, sans même parler des « coûts externes » comme la pollution, il faut en contrepartie donner un coup de pouce au chemin de fer.
Un réseau de fret largement ouvert à la concurrence
Les Quinze tirent sans doute un bilan mitigé des précédentes directives, organisant un début de concurrence dans les chemins de fer. La Commission doit donc aller plus loin. C’est sur un livre blanc que Bruxelles s’appuie pour accélérer la réforme du rail. Publié fin 1998, ce plaidoyer explique les motifs des ré formes et tente de renverser les critiques sur son libéralisme. La Commission part d’un constat accablant : la chute du fret ferroviaire, tombé à 14 % de parts de marché aujourd’hui, soit deux fois moins qu’il y a 30 ans. Selon la Commission, la raison principale tient au manque de compétitivité du secteur. Les trains sont lents, chers, soumis à des procédures complexes. dès qu’ils passent une. frontière. Selon elle – ce que conteste l’Union internationale des chemins de fer – un train de fret circule en moyenne dans l’Union à 16 km/h sur un trajet international. Et ça irait de mal en pis. Sur certains trajets internationaux, avance-t-elle, les délais ont doublé, voire triple ces dernières années.
À ses yeux, seule l’ouverture des réseaux à la concurrence peut aiguillonner les compagnies et les pousser à se comporter comme de véritables entreprises, avec le souci d’avoir une gestion plus saine. Condition sine qua non pour offrir une alternative crédible à la route.
Le tout est présenté comme un arsenal de mesures essentiellement « techniques », d’où le mot libéralisation est banni. Elles doivent déboucher sur un « paquet » de directives, réformant les textes précédents. La plus célèbre de celles-ci est la directive 91-440, adoptée comme le début de son numéro d’identification l’indique en 1991, et transposée en droit français en 1995. La directive organise une concurrence extrêmement limitée. Elle donne, aux seuls regroupements internationaux, le droit de traverser le territoire d’un État membre autre que le leur, sans le desservir. Ainsi, la SNCB et les FS peuvent se regrouper en une société internationale pour transporter des marchandises d’Anvers à Milan en traversant la France, sans que cette dernière puisse s’y opposer. Cela dit, selon un bon observateur du dossier, le dispositif n’a pas connu la moindre application. La 91-440 prévoit certes l’accès d’une entreprise ferroviaire au réseau national, avec un droit de desserte, mais elle le ré serve au transport combiné. La première directive a été complétée, quatre ans plus tard, par deux autres, la 95-18 et la 95- 19. L’une fixe des critères communs pour la délivrance, par les États membres, des licences d’exploitation permettant à une entreprise de faire connaître son caractère d’entreprise ferroviaire. L’autre organise la répartition des sillons et la perception de redevances d’utilisation de l’infrastructure.
Les appels d’offres
Des procédures d’appel d’offres (facultatives ou obligatoires) existent pour les services ferroviaires sous différentes formes en Grande-Bretagne, Suède, Finlande, Allemagne, Autriche, Pays-Bas, Danemark (à partir de cette année), Italie (à partir de 2003). La Suisse, qui ne fait pas partie de l’Union, procède par appels d’offres pour les services ne faisant pas l’objet de compensations.
Pas d’appels d’offres pour le Luxembourg, la France, le Portugal, la Belgique, l’Espagne, la Grèce et aussi la Norvège.
C’est l’ensemble du dispositif qui doit être réformé. Sans aller aussi loin que la Commission le souhaitait. Au terme de divers compromis, les Quinze, allant un peu plus loin qu’une disposition précédente, devraient imposer une séparation « comptable totale » entre les activités de gestionnaire de l’infrastructure et celles de transporteur. La Commission aurait voulu la création de deux entités distinctes. De toute façon, la France a déjà pris les devants : la création de Réseau ferré de France répond déjà à la première exigence, et va même au-delà.
La Commission souhaitait de plus ouvrir largement le réseau ferré à des « candidats autorisés ». Un terme vague, qui a mobilisé contre lui les compagnies de chemin de fer, opposées à l’arrivée de n’importe quel opérateur privé sur leurs réseaux. Bataille gagnée. L’accès ne sera possible qu’aux seules entreprises ferroviaires détenant une licence accordée par les États. Avec « un haut niveau de sécurité exigé », comme le demandaient les réseaux.
Dans les cartons de la Commission
• La Commission a également adopté une communication et un projet de directive sur l’interopérabilité du réseau ferroviaire conventionnel. Autrement dit, elle souhaite lever les obstacles à la compétitivité du transport ferroviaire en Europe, handicapé par la coexistence de systèmes très différents selon les pays (écartements, signalisation, courant électrique) en harmonisant les différents systèmes et en commençant par le rail conventionnel. Parmi les premiers concernés, on pense aux systèmes de signalisation ou de commande/contrôle. Ou encore aux qualifications requises pour les conducteurs au moment des opérations transfrontalières.
• Toujours en vue d’améliorer la compétitivité et l’efficacité du rail, la Commission veut lutter contre les goulets d’étranglement. Elle compte allouer cette année 200 millions d’euros (plus de 1,3 milliard de francs) aux réseaux pour les résorber.
• Enfin, la Commission devrait proposer, à la demande en particulier des Français, une directive sur des normes de sécurité, définies et contrôlées par des organismes indépendants reconnus par un label européen garantissant « un haut niveau de sécurité ».
La Commission juge enfin nécessaire de déterminer des tarifs d’accès évitant toute discrimination. Les redevances devraient être fixées en tenant compte des coûts liés au fonctionnement, avec possibilités de majorations. Le gestionnaire de l’infrastructure devrait « publier un document de référence du réseau », diffusant les règles d’accès. Quant aux « candidats autorisés », s’ils n’ont pas obtenu l’autorisation de tirer eux-mêmes les trains, ils pourront réserver des sillons, c’est-à-dire commercialiser des services, en laissant la traction aux opérateurs agréés. Et un organisme de contrôle sera chargé de veiller au respect des procédures.
Les trois directives réformées devaient faire l’objet d’une position commune lors du conseil des ministres du 28 mars. Au cours des semaines suivantes, elles devraient passer devant le Parlement européen. Et être adoptées avant la fin de l’année. Mais ces textes, issus de longues batailles, et résultant de compromis, seront peut -être moins importants que la carte qui les accompagne. Celle qui organise le Réseau transeuropéen de fret. Une idée française, et dont les Français sont assez fiers. Et pourtant, c’est sur les lignes ferroviaires figurant sur ses cartes que la concurrence va vraiment faire son entrée. Un point sur lequel le gouvernement et la SNCF sont remarquablement discrets. Sur toute une partie du réseau, celle qui ne figure pas sur la carte, ce sont les me sures fixées par la directive 91-440 qui continueront à s’appliquer. Mais sur le réseau transeuropéen, la règle change. Plus besoin de regroupement de réseaux pour desservir un voisin. Les lignes figurant sur la carte, qui inclut les ports, sont accessibles « à toutes les entreprises de chemin de fer autorisées pour fournir les services internationaux de fret ». Autre ment dit aux entreprises ferroviaires publiques ou privées, actuelles ou futures, détenant une licence délivrée par les États membres. Traduction : demain, BASF, géant allemand de la chimie, déjà détenteur d’une licence en Allemagne, pourra s’il le veut tirer des trains de fret de Ludwigshafen jusqu’à Lyon, sans que la SNCF ait son mot à dire. Les Suisses des CFF ne sont pas membres de l’Union européenne. Mais, comme ils sont désormais associés aux Italiens des FS, ils pourront aussi s’ils le veulent proposer des Bâle – Marseille. Les entreprises ferroviaires pourront librement circuler sur ce réseau et même en dehors (dans des limites de 50 km au-delà ou de 20 % du réseau) si elles ont besoin de rejoindre les installations industrielles d’un client en rase campagne par exemple. « Avec l’ensemble de ces dispositions, une entre prise titulaire d’une licence peut circuler presque partout en Europe », conclut la CCFE. Qu’il s’agisse du fret ou des voyageurs, cette fois l’affaire semble jouée : la libéralisation avance à grands pas.
M.-H. P
Cet article est tiré du n°2740 paru le 29 mars 2000 dans La Vie du Rail dont voici la couverture :
