55 milliards d’euros. La dette du ferroviaire est énorme. Et ne date pas d’hier. Et ce n’est pas d’hier qu’on ne sait qu’en faire.
La question de la dette ne fait officiellement pas partie de la réforme. Mais elle la conditionne. Pas possible de faire de SNCF Réseau une société anonyme, comme le veut le gouvernement, sans l’avoir en grande partie désendetté. Et le député LREM, Jean-Baptiste Djebbari rapporteur du projet de loi sur la réforme ferroviaire, a reconnu à la veille des débats « un besoin politique de dire ce qu’on va faire sur la dette ».
La position de principe du pouvoir, sur la dette et la réforme, avait été énoncée par Emmanuel Macron dans son entretien avec des cheminots publié dans le journal interne de la SNCF, Les Infos, en juillet 2017. Le président de la République proposait un « grand deal » : « Parlons-nous franchement : si on reprend la dette, quel nouveau pacte social [l’entreprise] est-elle prête à avoir ? » Ce donnant- donnant a aussitôt été dénoncé par les syndicats. Car, si la question apparaît de bon sens, insidieusement, elle laisse penser que les 55 milliards d’euros de dette de la SNCF (47 milliards d’euros de Réseau, 8 milliards à Mobilités), sont avant tout le fait de dysfonctionnements de l’entreprise. Argumentation regrettable qu’ont avancée certains ministres, dont le Premier d’entre eux.
Depuis les premières annonces d’Emmanuel Macron, le projet de « pacte ferroviaire » a précisé comment le gouvernement entend transformer la SNCF… Sans qu’il entre dans le détail. Ni qu’il abatte ses cartes sur le désendettement. Sur ce point, on entend régulièrement les mêmes « éléments de langage » : le gouvernement prendra sa part de responsabilité avant la fin du quinquennat. Propos réaffirmés encore le 5 avril par Élisabeth Borne devant les syndicats. Sa part de responsabilité ? Mais quelle est-elle et quand la prendra-t-il ? Cela se précise et l’on entend parler avec insistance de 35 milliards d’euros. Laurianne Rossi, questeure et députée des Hauts-de-Seine (LREM), a confirmé le 8 avril ce montant à L’Usine nouvelle : « De la reprise de la dette dépend l’organisation juridique de la SNCF, surtout si SNCF Réseau est transformé en société anonyme. Je ne m’avance pas, mais on aura une annonce prochainement sur une reprise partielle ou totale de cette dette. » Et de préciser : « Oui, ce montant serait bien de 35 milliards d’euros. Mais je ne sais pas si la dette sera reprise progressivement ou en une fois. »
La solution n’est pas facile à mettre au point. L’État est partagé. La France vient de passer sous les 3 % de déficit public, et le ministère de l’Économie et des Finances n’est pas prêt à plomber les comptes publics. Le ministère des Transports est plus sensible à la viabilité des entreprises sous son aile. Si la réponse à la question était simple, on peut penser que les gouvernements successifs l’auraient trouvée. Cela n’a jamais été le cas, et la dette du système ferroviaire est un fil rouge qui court le long de l’histoire de la SNCF.
Le feuilleton sans fin d’une dette inextinguible
1938. Naissance de la SNCF. La nationalisation sauve les compagnies
Économiquement asphyxiées, les compagnies privées, Paris- Lyon-Méditerranée, Paris-Orléans, Midi, Nord, Est, sont nationalisées en 1938. Elles ont vu leurs durées de concession allongées, mais cela n’a pas suffi . Leur déficit cumulé est alors de 37 milliards de francs. Très vite, elles ont été confrontées à la concurrence de la route. Elles ont souffert, au nord, à l’est, des destructions de la Première Guerre mondiale. Leur nationalisation est un sauvetage, ce qui va à l’encontre de deux articles de foi. L’un, de gauche, considérant que les nationalisations sont par définition des victoires populaires. L’autre, de droite, vantant l’efficacité sans faille du secteur privé.
1991. Service annexe. Ni vue ni connue
Joliment qualifié d’« Objet financier non identifié » par Hervé Mariton, alors député de la Drôme, le Service annexe d’amortissement de la dette (SAAD) a permis de loger à sa création, en 1991, 38 milliards de francs, soit 5,7 milliards d’euros, de dette de la SNCF sans qu’ils apparaissent ni dans les comptes de l’État ni dans ceux de la SNCF. Une forme singulière du ni ni mitterrandien. Commode pour que l’entre prise ne présente pas des comptes trop dégradés. Et pour que le pays se prépare à se conformer aux critères du traité de Maastricht de 1992. À la création de RFF, en 1997, le SAAD va recevoir 4,3 milliards d’euros de la dette de la SNCF en plus, puis 0,6 deux ans plus tard. La formule a couru jusqu’en 2007, date de suppression, à la demande de Bruxelles, de ce numéro de prestidigitation financière.
1997. Création de RFF. La grève débouche sur un transfert de dette
L’histoire de RFF est intimement liée à la dette du ferroviaire. La grève de 1995 a été déclenchée avant tout par le projet Juppé de réforme des retraites, mais aussi par un projet de contrat de plan à la SNCF, déjà très macronien : donnant-donnant. Vous faites des efforts de productivité (suppression massive de postes) et nous vous désendettons. La victoire des grévistes remet tout à plat. La dette de la SNCF se monte alors à 31,7 milliards d’euros. Loïk Le Floch-Prigent, appelé à la présidence de la SNCF, raconte : « J’ai dit à l’État, cette dette-là, je n’en veux pas : c’est la vôtre, reprenez-la. ». Louis Gallois, son successeur, considère lui aussi que si une part très importante de la dette ferroviaire n’est pas sortie des comptes de la SNCF, l’entreprise ne pourra pas s’en sortir. RFF est donc créé, répondant de façon baroque à deux impératifs : cantonner 20,5 milliards de dette en mettant en regard l’infrastructure qui va avec ; séparer l’infrastructure du transporteur, en allant au-delà des désirs de Bruxelles, qui ne demande qu’une séparation comptable des deux activités. Le ferroviaire français se trouve divisé en deux Epic. La SNCF fera tout pour que RFF ne soit qu’un organisme d’État porteur de la dette. RFF fera tout au contraire pour devenir pleinement gestionnaire de l’infrastructure, ce qui aurait fait de lui, à terme, le patron du ferroviaire en France, décidant des investissements, attribuant les sillons, fixant les péages. Pas mal pour ce qui était aux yeux de Loïk Le Floch-Prigent un « machin » inventé aux seules fins de loger la dette.
Années 2000. La dette repart de plus belle
La création de RFF était censée (c’est le lot de toute réforme) avoir des effets vertueux sur l’endettement. L’heure du « benchmark » a sonné. On va mettre en concurrence la SNCF pour l’ingénierie et la maîtrise d’oeuvre des lignes nouvelles, puis du réseau classique. Claude Martinand, premier patron de RFF, brandit fièrement l’article 4, garde-fou destiné à entraver les investissements dégradant les comptes. Mais l’article 4, on va s’asseoir dessus, et la courbe de la dette montre quel est le premier facteur de son accroissement : la volonté de l’État de développer le réseau à grande vitesse. La dette d’infrastructure croît fort peu de 1997 à 2001, mais fait un premier bond en 2002-2003, avec la réalisation de la première phase de la LGV Est. Elle se stabilise entre 2004 et 2010, décroît même en 2005, avant de remonter très fort à partir de 2011, de 7 % par an. Au total, la croissance est de 12 milliards d’euros en cinq ans. Les quatre lignes du Grenelle de l’Environnement en sont la première cause. Sud Europe Atlantique (SEA), Bretagne – Pays de la Loire (BPL), Contournement de Nîmes et Montpellier (CNM), LGV Est-européenne. Certes, les trois premières sont confiées au privé, mais RFF doit payer les travaux d’aménagement complémentaires et fait le banquier pour des collectivités. On se souvient d’avoir vu dans la cour de l’hôtel de Roquelaure Jacques Rapoport, patron d’un RFF en cours de réintégration, catastrophé à mesure qu’il traduisait en milliard de dettes les décisions de l’État. D’autant qu’il faut aussi assurer les indispensables investissements de rénovation du réseau, que l’Afitf ne peut pas financer et qui pèsent eux aussi sur Réseau.
2014. Fin de RFF. Retour de la dette en boomerang
Frédéric Cuvillier, alors ministre délégué chargé des Transports, déclare : la dette qui « s’impose à nous rend la réforme nécessaire ». La réforme est votée en août 2014. Fin de la bagarre entre SNCF et RFF. L’entreprise historique est vainqueur par KO. La dette entretemps a grandi et semble échapper au contrôle. Même si, version renforcée de l’article 4 de RFF, on vote une règle d’or, pour empêcher Réseau de contracter outre mesure de nouveaux emprunts. Mais la réunification des deux Epic aura psychologiquement un effet pervers. RFF était quasiment inconnu du public, et sa dette était considérée comme plus ou moins une dette d’État gérée par une administration et comme affaire de spécialistes. On s’en inquiétait, on avait le vertige à la perspective des 60 milliards demain, des 80 après-demain… Mais c’était une question de politique des transports. La réintégration du gestionnaire d’infrastructure dans l’opérateur historique renverse la perspective, et fait apparaître, comme avant 1995, la totalité de la dette ferroviaire comme dette d’entreprise, ce qui se prête à tous les amalgames sur la lourdeur, l’inefficacité, etc. Ce retour en boomerang de la dette dans le débat est dévastateur.
2015. Trajectoire de la dette. Il est urgent de ne rien faire
Conformément à la loi de 2014, le gouvernement présente en 2015 « un rapport relatif à la trajectoire de la dette de SNCF Réseau et aux solutions qui pourraient être mises en oeuvre afin de traiter l’évolution de la dette historique du système ferroviaire. Ce rapport examine les conditions de reprise de tout ou partie de cette dette par l’État ainsi que l’opportunité de créer une caisse d’amortissement de la dette ferroviaire ». Le rapport conclut que « l’évolution de la dette de SNCF Réseau constitue un sujet majeur de préoccupation pour le gouvernement. Davantage que la question d’une reprise de dette, c’est la capacité à maîtriser l’évolution de cette dette, en réduisant les déficits annuels puis, à moyen terme, en retrouvant une situation excédentaire, qui constituera la clé de voûte du redressement financier du groupe ferroviaire. » On considère que la loi de 2014 doit permettre ce redressement, grâce à « la poursuite d’efforts partagés par l’ensemble des parties prenantes du système ferroviaire » Et on renvoie au « contrat à venir entre l’État et SNCF Réseau ». Ceci étant, « si les efforts demandés aux différents acteurs, qui seront inscrits dans le contrat, devront nécessairement être importants, le gouvernement estime qu’il n’est pas opportun d’envisager à ce stade un dispositif de reprise de la charge de la dette historique du gestionnaire d’infrastructure. » Cette position est moquée par le gouvernement d’Édouard Philippe. C’est pourtant Bercy, dont les patrons sont alors Michel Sapin (Finances) et Emmanuel Macron (Économie), qui en est le premier responsable. Et qui manifeste une réticence constante. Le gouvernement d’aujourd’hui assure qu’à la différence de ses prédécesseurs, il va s’emparer du sujet. Raison de plus pour qu’il dise vite comment. En tout cas, après l’article 4, après la règle d’or, il croit avoir trouvé la formule pour empêcher la maison SNCF de s’endetter encore plus : la transformation des Epic en SA. À suivre.
ELISABETH BORNE PRESIDENTE-DIRECTRICE GENERALE DE LA RATP
Élisabeth Borne : « nous avons financé la grande vitesse à crédit »
Devant l’Assemblée nationale, le 9 avril, la ministre chargée des Transports a rappelé les principes du pacte ferroviaire voulu par le gouvernement. Et évoqué la dette.
« Le développement de la grande vitesse est une incontestable réussite technique et commerciale, comme l’ont encore illustré les chiffres du trafic pour 2017. Mais sachons également regarder la réalité en face. Cette politique a coûté cher, très cher. Pire, nous l’avons financée à crédit, au prix d’un endettement qui s’est emballé dans la dernière décennie. Le TGV a été la fierté de la SNCF ; la dette accumulée, notamment pour assurer le financement de celui-ci, est devenue son boulet. » (…) « Le gouvernement a déjà annoncé que l’État prendrait toutes ses responsabilités, d’ici la fin du quinquennat, pour soulager la SNCF du boulet de sa dette, dont les intérêts la privent chaque année de 1,5 milliard d’euros de ressources. Pour instruire les données d’un problème à 50 milliards d’euros, alors que l’État doit oeuvrer à son propre désendettement, nous travaillons d’arrache-pied aujourd’hui avec la SNCF afin de nous assurer que cette dette ne pourra pas se reconstituer demain. »
Public ou privé, le chemin de fer, ça coûte cher
On peut prendre le problème dans tous les sens, on n’en sort pas. Le chemin de fer ça coûte cher. Et avec la grande vitesse, plus cher encore. En maîtrise d’ouvrage publique, on le sait. Mais le privé ne fait pas de miracle. Retour rapide sur quelques dossiers.
• Eurotunnel – Getlink aujourd’hui – n’a pu s’en sortir que par une restructuration totale de la dette. La réalisation du tunnel sous la Manche par un consortium d’entreprises privées reviendra plus de deux fois plus cher que prévu. 100 milliards de francs d’alors, pour moins de 50 prévus. Surtout, le modèle économique reposait sur une fiction. Elle était construite pour satisfaire Margaret Thatcher, qui prétendait que le tunnel ne coûterait pas un penny d’argent public. D’où des prévisions de trafic mirobolantes : 30 millions de passagers par an pour Eurostar… dont la fréquentation plafonne depuis 2013 à un peu plus de 10 millions.
• TP Ferro a fait couler beaucoup moins d’encre. Là aussi, on avait choisi un modèle de concession, pour la réalisation d’un ouvrage transnational, la ligne nouvelle Perpignan – Figueras. La ligne est ouverte en 2009. C’est la crise économique. De plus, la LGV espagnole, sans laquelle la relation internationale s’arrête quasiment en cul-de- sac, ne sera au rendez-vous qu’en 2013. Le concessionnaire TP Ferro, filiale des groupes de travaux publics ACS-Dragados et Eiffage, en liquidation judiciaire, est repris en 2016 par Linea Figueras Perpignan, filiale de RFF et de son homologue espagnol Adif.
• L’encre des contrats était à peine sèche qu’à RFF, on faisait part de doutes sur la formule de concession utilisée pour la ligne SEA, avec Vinci aux commandes. On réservait son jugement sur la formule PPP, où l’attributaire perçoit un loyer du gestionnaire d’infrastructure alors que le concessionnaire se rémunère directement par les péages des transporteurs. La difficulté du recours au privé, on peut la résumer très simplement : comme Guillaume Pepy le fait quand on évoque des concessions pour de futures LGV. Par exemple Bordeaux – Toulouse : les groupes privés veulent une rémunération de 10 % du capital investi, avertit-il. Les cheminots coûtent cher ? Les actionnaires aussi.
La dette et la fin des Japan National Railways
On parle beaucoup de l’Allemagne qui, à la faveur de la réunification, a remis d’aplomb son système ferroviaire : désendettement, investissement massif, fin de l’embauche au statut, ouverture à la concurrence, maintien d’un opérateur historique intégré et puissant. Le modèle inspire le gouvernement français (sauf, jusqu’à présent, sur le volet désendettement). Mais, à côté de cet exemple assez convaincant, on peut regarder ce qu’a donné au Japon une dette qu’on a laissé courir. Ce qui a conduit à une réforme aussi radicale que celle des Britanniques. Différente toutefois et sans doute plus probante. À la fin des années 80, Japan National Railways est étranglé par la dette, due à la construction du réseau Shinkansen. Un symbole : le premier déficit d’exploitation de JNR est enregistré en 1964, année de la mise en service du premier Shinkansen. En 1987, la dette atteint en 37 mille milliards de yens (225 milliards d’euros), ce qui conduit au démantèlement de la compagnie nationale en sept compagnies et à la privatisation. Une compagnie de fret nationale est créée, et six compagnies régionales de voyageurs, à la fois exploitantes et propriétaires de leurs infrastructures, sauf en ce qui concerne le Shinkansen. Quatre d’entre elles ont depuis été introduites en bourse : JR East, JR West, JR Central au début des années 2000 et JR Kyushu en 2016. Les trois premières sont les compagnies de Honshu, l’île la plus étendue du pays, où sont les grandes villes, les plus forts trafi cs et le célèbre Tokaïdo. Mais, partout, le train doit affronter la concurrence de l’avion et celle de la route, auparavant peu développée. Les compagnies privatisées développent pour équilibrer leurs comptes des activités non ferroviaires. Selon une note de la direction générale du Trésor de décembre 2013, « l’activité non ferroviaire représente aujourd’hui 52 % du chiffre d’affaires de JR Kyushu, 32 % chez JR East, et 23 % pour JR Central. » Un article du Japan Times de 2017 – trente ans après la privatisation – mentionne des revenus non ferroviaires de 60 % pour JR Kyushu. La réforme est aujourd’hui jugée positive, malgré les difficultés, regrettables pour l’équilibre du territoire, de deux compagnies excentrées ayant des faibles trafics, JR Hokkaido (île du nord-est), et JR Shikoku (île du sud). La privatisation a naturellement été coûteuse. L’État, pour céder les compagnies au secteur privé a épongé 24 mille milliards de yens sur les 37 d’endettement. Et les compagnies n’ont repris que 200 000 cheminots sur les 277 000 que comptaient les JNR. Mais l’excellence opérationnelle des chemins de fer japonais n’a pas souffert du changement de régime.
